Internalisierung der externen Umweltkosten von Lebensmitteln : Abschlussbericht / von Dr. Jenny Teufel, Dr. Florian Antony, Lars Albus, Dr. Hannah Förster, Martin Gsell, Andreas Hermann, LL. M., Katja Hünecke, Lars Nungesser, Dr. Nino Schön-Blume, Katja Schumacher (Öko-Institut e.V., Freiburg, Darmstadt und Berlin), Sophie Kaufmann, Sophie Bogler, Thomas von Stokar, Dr. Nicole Loumeau, Dr. Quirin Oberpriller (INFRAS, Zürich), (Co-)Autorin: Dr. Hyewon Seo (Umweltbundesamt) ; im Auftrag des Umweltbundesamtes ; Redaktion: Fachgebiet III 1.1 Übergreifende Aspekte des produktbezogenen Umweltschutzes, Nachhaltige Konsumstrukturen, Innovationsprogramm - Dr. Hyewon Seo

Abstract

Die Produktion von Lebensmitteln ist mit hohen Umweltauswirkungen verbunden, welche zu Umweltschäden und damit zu Umweltkosten führen. Diese sogenannten externen Umweltkosten werden jedoch bislang unzureichend in der Preisbildung von Lebensmitteln berücksichtigt. In der vorliegenden Studie wurde eine Literaturanalyse zu Konzepten, Methoden und Grenzen der Monetarisierung von Umweltkosten und zu Instrumenten zur Internalisierung von Umweltkosten durchgeführt. Die Instrumente zur Internalisierung von Umweltkosten wurden klassifiziert und einer kriterienbasierten Bewertung hinsichtlich ihrer Effektivität, dem Aufwand der Implementierung, ihrer rechtlichen Umsetzbarkeit sowie ihrer politischen und gesellschaftlichen Akzeptanz unterzogen. Die Monetarisierung von Umweltkosten kann auf Basis des Schadenskostenansatzes erfolgen. Eine vollständige Monetarisierung wird zumindest derzeit noch durch fehlende Daten zu Ursache-Wirkungs-Beziehungen, Ungenauigkeiten bei der monetären Bewertung ökologischer Schäden und das Fehlen etablierter Monetarisierungsansätze für bestimmte Umweltwirkungen limitiert. Im Projekt wurden zehn Instrumente identifiziert, welche eine hohe Bedeutung für die Internalisierung (einzelner) Umweltbelastungen haben können, darunter der "Abbau von Steuervergünstigungen auf tierische Nahrungsmittel", die "Absenkung der Mehrwertsteuer auf pflanzliche Nahrungsmittel", die Einführung einer "Tierwohlabgabe" und ein "Klimakostenaufschlag für Lebensmittel" (KKA). Am Beispiel des Klimakostenaufschlags wurde ein möglicher Umsetzungsprozess skizziert und es wurden die potenziellen Folgen der Einführung des KKA für Verbrauchende abgeschätzt. Ein KKA kann an verschiedenen Stellen in der Wertschöpfungskette ansetzen. In der Studie wurde untersucht, welche jeweils spezifischen Vor- und Nachteile mit den verschiedenen Optionen einhergehen. Für die praktische Umsetzung eines KKA müssten eine Produkt(gruppen)-übergreifende Rahmenmethode entwickelt, eine geeignete Dateninfrastruktur aufgebaut und ausreichende Kapazitäten in den beteiligten (Finanz)Behörden geschaffen werden. Bei vollständiger Überwälzung des KKA bis zu den Verbrauchenden, erhöhen sich die Verkaufspreise von Lebensmitteln. Der Preisanstieg ist bei Treibhausgas-intensiven Lebensmitteln am höchsten und führt insbesondere bei preissensitiven Haushalten voraussichtlich zu Änderungen im Einkaufverhalten. Einkommensschwache Haushalte können durch die Preissteigerungen unverhältnismäßig stark belastet werden. Der KKA sollte daher in Kombination mit geeigneten flankierenden Maßnahmen eingeführt werden, sodass eine sozialverträgliche Umsetzung sichergestellt werden kann. Weitere Maßnahmen könnten die ökologische Lenkungswirkung bei den Verbrauchenden (z.B. ein Klima-/Umweltlabel) und bei den landwirtschaftlichen Betrieben (z.B. Mineraldüngersteuer) befördern. Angesichts des hohen Handlungsdrucks zur Transformation des Ernährungssystems empfehlen wir die zeitnahe Einführung von wenig aufwändigen Maßnahmen und die Weiterentwicklung von Datengrundlagen und Rahmenbedingungen, um mittelfristig einen Klimakostenaufschlag einzuführen, welcher zu einem Umweltkostenaufschlag weiterentwickelt werden kann

The production of food is associated with significant environmental impacts, which can result in environmental damage and, consequently, environmental costs. However, these so-called external environmental costs have so far been insufficiently incorporated in the pricing of food. The present study comprises a literature analysis of the concepts, methods and limits of the monetisation of environmental costs, as well as instruments for the internalisation of environmental costs. The instruments for the internalisation of environmental costs were classified and subjected to a criteria-based evaluation with regard to their effectiveness, the effort of implementation, their legal feasibility and their political and social acceptance. The monetisation of environmental costs can be conducted on the basis of the damage cost approach. The complete monetisation of environmental costs is currently limited by a lack of data on cause-and-effect relationships, inaccuracies in the monetary valuation of ecological damage and the absence of established monetisation approaches for certain environmental impacts. The project identified ten instruments that could be highly significant for the internalisation of (individual) environmental impacts. These include the removal of tax breaks on animal-based foods, the reduction of VAT on plant-based foods, the introduction of an animal welfare levy and a climate cost surcharge for food. The potential implementation process of a climate cost surcharge (CCS) was outlined, and the potential consequences of introducing the CCS for consumers were estimated. A CCS can be applied at various points in the value chain. The study examined the specific advantages and disadvantages associated with the various options. For the practical implementation of a CCS, a cross-product (group) framework method would have to be developed, a suitable data infrastructure established, and sufficient capacities created in the relevant financial authorities. If the CCS is passed on in full to the consumer, the selling price of food will increase. The price increase will be highest for greenhouse gas-intensive food and is likely to lead to changes in purchasing behaviour, especially in price-sensitive households. Low-income households may be disproportionately affected by the price increases. It is therefore recommended that the CCS be introduced in conjunction with suitable supporting measures to ensure socially acceptable implementation. Further measures could be introduced to promote ecological incentive effects for consumers (e.g. a climate/environmental label) and for agricultural businesses (e.g. a tax on mineral fertilisers). In light of the pressing need for transformation of the food system, it is recommended that measures with minimal cost implications be promptly implemented, while databases and framework conditions are further developed to introduce a climate cost surcharge in the medium term, which can subsequently evolve into an environmental cost surcharge.